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以供给侧改革推动全面改革
【添加时间:2016-02-29 】   来源:国研中心网站 分享:
 
  供给侧改革是我国经济进入新常态的首要课题,是全面改革中的“精准改革”。如何针对供给侧存在的问题推进供给侧改革,为全面改革铺平道路,既要有大胆实践,也要有理论探讨。国务院发展研究中心李佐军博士对此做了一系列研究,现设“论供给侧改革”专栏,陆续介绍其成果,供读者参考。
 
  供给侧改革主要内容有哪些
 
  供给侧改革并不像有些人理解的仅仅是淘汰落后产能、淘汰僵尸企业、使供给结构与需求结构对称那样简单,而是针对经济结构性问题的深层次制度矛盾而推进全方位的改革,也就是按照十八届三中全会的要求推进全面改革。可以说,从“需求侧”转向“供给侧”相当于从“政府调控侧”转向“全面改革侧”。若只是针对产业结构的表层问题而进行一些不痛不痒的调整,那必将耽误真改革的时机,并带来新的问题。
 
  供给侧改革的内容,可分为针对主体的改革、针对要素的改革和针对结构的改革三类。
 
  首先,针对主体的改革。即针对民众、企业和政府等各种主体的权利进行优化配置,以调动各方面的积极性和创造性。为此要重点推进创业就业制度改革、国有企业改革、垄断行业改革、政府机构改革、行政审批制度改革、司法制度改革等。
 
  其次,针对要素的改革。包括针对要素投入的改革和针对要素升级的改革。针对要素投入的改革包括土地制度改革、资源产权制度改革、金融制度改革、环境制度改革等。针对要素升级的改革包括科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等。
 
  再次,针对结构的改革。即针对解决产业结构、区域结构、收入结构不合理问题而推进的改革,包括价格制度改革、投资制度改革、户籍制度改革、城乡差别福利制度改革、干部考核制度改革等。
 
  供给侧改革的正确方向
 
  推进供给侧改革的正确方向应是“八减八增”:减少政府管制,增加市场活力;减少行政垄断,增加公平竞争;减少税费负担,增加企业效益;减少政府机构,增加社会组织;减少货币超发,增加直接融资;减少政府投资,增加社会投资;减少资源消耗,增加智力资本;减少短期政策,增加长期法治。
 
  其一减少政府管制,增加市场活力。即通过行政管理制度改革、审批制度改革等,减少行政审批和行政管理,保障企业和个人的自主权,激发市场活力,增加有效供给。
 
  其二减少行政垄断,增加公平竞争。即通过政府改革、垄断行业改革、价格改革等,限制和减少垄断,打击特权,维护公平,促进竞争,实现市场出清,化解产能过剩等。
 
  其三减少税费负担,增加企业效益。即通过预算制度改革、税收制度改革等,减少税收,清除不合理收费,减轻企业负担,提高企业盈利水平,促进实体经济发展。
 
  其四减少政府机构,增加社会组织。即通过政府机构改革、人事制度改革等,精简政府机构,精简政府人员,放宽社会组织设立条件,扩大政府与市场之间的力量。
 
  其五减少货币超发,增加直接融资。即通过货币制度改革、金融制度改革等,控制货币发行和通货膨胀,稳定社会预期,大力发展各种层次的资本市场,增加投资渠道,鼓励创业和创新。
 
  其六减少政府投资,增加社会投资。即通过投融资制度改革、政府职能改革等,放宽市场准入,降低政府投资的比重,增加社会投资的比重,激发社会活力。
 
  其七减少资源消耗,增加智力资本。即通过能源管理体制改革、土地制度改革、环境保护制度改革、生态制度改革、科教人才制度改革等,降低资源能源消耗,优化资源能源结构,控制环境污染,提高智力资本比重,减轻经济发展对资源环境的依赖。
 
  其八是减少短期政策,增加长期法治。通过宏观调控制度改革、司法制度改革等,减少宏观政策调控的频率,保持宏观政策的相对稳定,使社会转向通过法治手段解决各类矛盾和冲突。
 
  2016年供给侧改革的重点领域
 
  按照2015年底召开的中央经济工作会议要求,2016年是中国推进供给侧改革的攻坚之年,要将推进结构性改革与全面深化改革结合起来,“要加大重要领域和关键环节改革力度,推出一批具有重大牵引作用的改革举措”,要重点推进如下供给侧改革。
 
  第一,大力推进国有企业改革。与非国企相比,国企更易形成产能过剩和高库存,更易通过高负债寻求高速发展。故解决产业结构等结构性问题须大力推进国企改革,要加快改组组建国有资本投资、运营公司,加快推进垄断行业改革等。
 
  第二,加快推进财税体制改革。绝大部分经济结构性问题都与财税体制有关,如僵尸企业的大量存在就与财税制度的支持有关。故要抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题,加快推进财税制度改革。
 
  第三,加快推进金融体制改革。很多经济结构性问题也与金融体制有关,如杠杆率高就与金融体制密切相关。故要抓紧研究提出金融监管体制改革方案,加快推进银行体系改革,深化国有商业银行改革等。
 
  第四,加快推进养老保险制度改革。之所以淘汰落后产能和僵尸企业很难,一个很重要的原因是职工下岗难,职工下岗难又与养老保险制度不完善有直接关系。故要加快养老保险制度改革,完善个人账户,2020欧洲杯八强竞猜精算平衡,提高统筹层次。
 
  第五,加快推进医药卫生体制改革。在经济结构调整阵痛过程中能否维持社会的和谐稳定,离不开医药卫生体制的保障。故要在保基本、强基层的基础上,着力建立新的体制机制,解决好群众看病难看病贵问题。
 
  第六,加快推进涉外领域改革。产业结构调整、资源优化配置要从全球市场综合考虑。为此,要抓好优化对外开放区域布局、推进外贸优进优出、积极利用外资、加强国际产能和装备制造合作、加快自贸区及投资协定谈判、积极参与全球经济治理等工作。要改善利用外资环境,高度重视保护外资企业合法权益,高度重视保护知识产权。要抓好“一带一路”建设落实,发挥好亚投行、丝路基金等机构的融资支撑作用。
 
  “十三五”全面改革的主要内容
 
  十八届三中全会后,中国开始进入全面改革的新时代。“十三五”的全面改革包括经济、政治、文化、社会、生态等领域的改革,主要包括政府管理体制改革;政治体制改革;文化体制改革;社会管理体制改革;福利保障等社会领域体制改革;土地制度改革;城乡分割体制改革;垄断行业改革;国有资产管理体制改革;金融财税投资体制改革。
 
  其一政府管理体制改革。改革开放以来虽然已进行过多次政府管理体制改革,在机构和人员精简上取得了一些进展,但在政府职能转变等实质性方面没有取得明显成效。政府依然是“大政府”和“强政府”,公共服务薄弱,审批职能过多,政府行为缺乏有效监督,权力“设租”和“寻租”现象还比较普遍。今后应优先推进政府管理体制改革,进一步精简机构和人员,理顺各部门的责权利关系,适当减少地方政府管理层次,强化公共服务职能,减少行政性管制,取消一切不合理的审批等。
 
  其二政治体制改革。政治体制决定着社会各阶层的权利安排,是深化经济体制、文化体制、社会体制改革的基础保障,是一项绕不过去的改革。由于过去主要推行了“经济改革优先”战略,因而导致政治体制改革严重滞后,由此带来了一系列问题。推进政治体制改革的核心是保障民权、限制公权、取消特权,建设现代社会,保障居民的产权、自由选择权和平等交易权等。推进政治体制改革的关键是建设现代法治,用“善法”来平等约束各个主体,树立宪法的权威,建立独立公正的执法和司法体系,切实解决有法不依、违法不究、执法不严不公等问题。
 
  其三文化体制改革。这里的文化不是狭义的文化产业,而是广义的思想意识。在三十年改革开放中,经过多次思想解放,我们已在文化体制改革方面取得了一些成绩,但总的来说,文化体制改革仍然严重滞后于经济体制改革,远不能适应现代社会的需要。文化体制改革的关键是如何贯彻“双百方针”,如何繁荣社会主义文化。为此,必须进一步解放思想,加强社会信用建设,强化舆论监督。同时,建立健全保障公民基本文化权益的机制,加大投入力度,扶持公益性文化事业发展,推进文化事业单位改革,大力发展文化产业,建立统一开放竞争有序的现代文化市场体系,创新文化生产方式,完善文化传播体制。
 
  其四社会管理体制改革。这里的社会管理体制改革不同于教育、就业、收入分配、福利保障等社会领域的改革,而是指如何在政府与市场之间建立起有效的社会自我管理体制,主要包括社会团体和行业组织等方面的建设。改革开放以来,在浙江等市场经济相对发达的地区,行业协会、商会等民间社会组织发挥了重要作用。在政府机构改革过程中,我们设立了一批行业协会,同时还成立了很多学会、研究会等社团组织。但与发达国家相比,我国的社会团体和行业组织等社会组织建设还十分薄弱,大部分还没有独立发挥作用。今后应在转变政府职能的过程中,设立更多的社会组织,允许各种社会群体设立自己的维权组织,更好地发挥各种社会组织的作用,以形成与政府管理体制相得益彰的社会管理体制。
 
  其五福利保障等社会领域的体制改革。社会领域的体制改革包括科技、教育、就业、医疗、卫生、养老、住房、低保、收入分配、救助、应急等多个领域,是一个大家族,属于民生领域的改革,与老百姓的一系列切身利益紧密相连,为社会所广泛关注。这方面的改革过去已做了许多工作,但远未到位,改革的任务仍然十分艰巨。这方面的改革大多属于政府的公共服务职能,因此必须与政府改革协调推进,如果政府没有转到主要为民众提供公共服务上来,这方面的改革就难以到位。同时,这方面的改革大多需要巨大的投入,因此还需要与财税和预算管理体制改革相配套。社会领域体制改革的核心是保障人民的生存权和发展权。
 
  其六土地制度改革。土地是农业的基本生产资料,也是其他行业的重要经营要素(各行业都需要有依托于土地之上的厂房、办公用楼和住房等),土地还是国民和政府的重要财富形式(财产性收入之一)。土地制度改革具有“牵一发而动全身”的位势。我们过去在土地制度改革上已做了一些工作,如给了农民土地经营权等,但土地制度改革还未真正破题,主要表现在农民还未获得土地的永久使用权。由于土地制度改革未到位,导致“三农”问题、城镇化扭曲、地方政府“趋利化”、房地产发展不正常等问题。因此,今后应加快推进土地制度改革,关键是要归还农民土地永久使用权,建设城乡统一的建设用地市场,实现土地资源的优化配置。
 
  其七城乡分割体制改革。城乡分割体制改革包括改革城乡分割或城乡不平等的户籍制度、产权制度、劳动就业制度、福利保障制度、财税和投资制度等。城乡分割体制是在计划经济体制时期形成的,当初的主要目的是为了优先保证城市的工业化建设。改革开放以来特别是近几年来,通过允许农民进城打工、保障农民工的权益等,在城乡分割体制改革方面取得了一些进展。但与建设全国公平竞争的统一市场、建设社会主义和谐社会的要求相比,城乡分割体制改革的任务还十分艰巨。今后要从保障广大农民的基本国民待遇出发,加快推进城乡分割体制改革,努力建设城乡统一的户籍制度、产权制度、劳动就业制度、福利保障制度、财税和投资制度等。
 
  其八垄断行业改革。除了自然垄断行业有一定的合理性外,行政垄断行业和市场垄断行业都与公平竞争的市场经济和社会主义公平正义原则相冲突,必须进行改革。到目前为止,金融、电信、电力、石油、石化、邮政、铁路、民航、烟草、黄金、水务、煤气等行业仍然处于高度的行政垄断和市场垄断之中,造成了垄断性行业与竞争性行业之间的严重不公平竞争,不利于科学发展和和谐社会建设。同时,中国还存在地方封锁、地方保护等地方垄断现象。因此,今后应加快垄断行业改革,要以敢于碰硬的大无畏改革精神,向这些垄断行业开刀,铲除垄断特权,改出一个公平竞争的行业秩序来。
 
  其九国有资产管理体制改革。由于实行了几十年的计划经济,中国积累了庞大的国有资产,这些国有资产是全体国民的财产,而不仅仅是国有企业的财产,更不仅仅是国有企业经营者和国有企业主管部门的财产。如何保护和管理国有资产是一个必须解决的重大课题。在过去的改革中,我们已建立了国有资产管理委员会等国有资产管理体制,但还有一些重大问题没有解决,如全国人大作为全体国民的代表机构应对国有资产行使监督管理权的问题就没有解决,国有企业作为承担一定公共利益、享有国家政策保护的特殊组织应给国民更多投资回报的问题也有待解决。因此,今后应进一步深化国有资产管理体制改革,解决国有资产的保值增值、保护、监管和回报等问题。
 
  其十金融财税投资体制改革。这些改革主要涉及政府的宏观调控管理,对保证宏观经济的稳定、维护市场经济的公平竞争秩序等都具有十分重要的意义。改革开放以来,这些领域的改革可以说一直在进行,也取得了一些进展,但由于政府管理体制改革滞后,导致这些领域的改革都远未到位,如各金融领域的综合监管体制、公共财政管理体制、预算监管体制、投资监管体制等就远未到位。由此导致了一定程度上存在政府宏观调控手段不科学、金融风险较大、政府聚集财力过多、各级政府财力分配不合理、政府在公共服务领域“缺位”严重、投资效率低、“寻租”腐败严重等问题。因此,今后应加快金融财税投资体制改革,建立现代金融监管体制,建设公共财政体系和科学合理的投资体制。
 
  新一轮改革要有新观念
 
  经过三十多年的改革开放和高速发展后,中国新一轮改革面临与改革开放初期不同的形势和环境:国际环境变了,自身地位变了,技术环境变了,发展阶段变了,人口素质变了,体制环境变了等。在新的环境下,改革的对象变了,改革的内容变了,改革的重点变了。新一轮改革要树立人本改革观、全面改革观、公正改革观、创新改革观、持续改革观五大新观念。
 
  新一轮改革要有新的观念,具体表现:
 
  一是要树立人本改革观。从“满足人”、“依靠人”和“引导人”三个方面树立人本改革观。所谓“满足人”是指改革不能为改革而改革,而要从满足人的各种需要出发推进改革,用人民需求的满足程度来检验改革的成效。所谓“依靠人”是指改革不能只成为少数领导者或少数精英的事业,而要成为绝大多数国民的共同事业,充分依靠全体国民来推进改革。所谓“引导人”是指改革的主要对象――制度要成为激励人的合理合法行为、约束人的不合理不合法行为的手段,通过改革形成良好的制度秩序。
 
  二是要树立全面改革观。要认识到改革是一个系统工程,包括经济改革、政治改革、文化改革、社会改革、生态改革等,而且各子系统之间是相互关联的。改革不能长时间在经济改革上“单兵突进”,今后要按照“十八大”要求,协调推进经济改革、政治改革、社会改革、文化改革和生态改革,协调推进农村改革和城市改革,协调推进不同区域的改革试验等。
 
  三是要树立公正改革观。要正确处理好不同阶层、不同地区、不同行业之间的权益关系,正确处理好改革推进者与被改革者之间的关系。改革要尽可能公平、公开、公正地进行,改革不能成为一些别有用心的人实现个人或小团体权益的手段,改革的成果要让全体国民共享。今后的改革要尽可能减少过去常用的特区政策、倾斜政策、优惠政策和不平衡发展思路,而要按照构建和谐社会的要求,按照国民待遇原则、公平竞争原则,按照建设全国统一市场和城乡统一制度的方向,推进公正改革。
 
  四是要树立创新改革观。要认识到改革不仅是促进发展的创新手段,而且改革本身也需要创新。改革本身创新包括改革内容创新、改革模式创新、改革思路创新、改革手段创新等方面。改革总是特定时空的改革,过去行之有效的改革不见得未来也行之有效,此地行之有效的改革不见得彼地也行之有效,因此改革必须因时因地制宜,必须不断进行适应性创新。今后改革的创新要重点围绕如何全面、协调、公正推进人本改革而进行。
 
  五是要树立持续改革观。时代在前进,环境在变化,制度不断出现新的不适应,故改革永无止境,必须树立持续改革观。对我国来说,三十多年的改革开放远未将制度理顺,而且近年来随着改革步伐放缓,新的矛盾不断出现,新一轮改革的迫切性日益凸显。即便是这一轮改革得到深入推进,随着时间的推移,新的问题还会产生,新的改革需求还会出现,改革未有穷期。
 
  新一轮改革要有新突破口
 
  新一轮改革的突破口选择应是从最重要、最核心的地方,即各个主体之间的权利配置入手。突破口一是政府改革;突破口二是企业改革;突破口三是居民改革。
 
  首先,必须明确,在改革进入深水区后寻找改革突破口,与改革开放初期寻找改革突破口,有了很大不同。在改革开放初期,我们寻找改革突破口主要是按照先易后难的原则进行选择的,故我们采取了“先农村后城市、先沿海后内地、先增量后存量、先双轨后单轨、先体制外后体制内、先经济后政治”的改革路径。总之,遇到难题或硬骨头先绕开走。而现在改革已经到了深水区,已经被逼到了墙角,要碰硬了,要触犯既得利益了,再绕开走行不通了。因此,新一轮改革的突破口选择应是从最重要、最核心的地方入手。最重要、最核心的地方就是各个主体之间的权利配置。权利优化配置的基本方向是“限制公权、增加民权,减少管制权,增加自由权,消除特权、维护平等权”。下面主要从政府、企业和居民三个主体来讨论改革的新突破口。
 
  突破口一是政府改革。按照优化权利配置的方向,政府改革的思路可以概括为:“减权力、减机构、减人员、减税费、增责任”,即转变政府职能,减少政府经济管理权力,精简政府机构和人员,减少企业和居民的税费负担,增加政府提供公共产品和社会服务的责任。这是我国下一步改革的主要突破口。
 
  突破口二是企业改革。垄断行业中的国有企业是改革重点,其改革的思路可以概括为:“限范围、削特权、增上交、加责任”,即:要限定国有企业的范围,主要经营具有外部性的公共产品,即专注于公众需要但民营企业不愿意干的公共产品生产;削掉垄断行业中国有企业的特权,包括行业进入的特权、垄断土地资源的特权、垄断信贷的特权、垄断定价的特权等;增加国企利润的上缴,国企资产是全民共有的,不能仅为国企内部的小利益集团所用,必须惠及全民;增加垄断行业中国企的社会责任,国企占有大量的国有资源,又有那么多的先天优势,故必须承担更多的社会责任。
 
  突破口三是居民改革。居民改革的方向是遵照宪法,将居民变成现代居民,使每个居民享有居民权利和义务。具体思路是“还权、增利、担责”。“还权”是指按照宪法和社会主义市场经济体制的要求,赋予居民应有的产权、自由选择权和平等交易权。“增利”是指通过税费制度和收入分配体制改革等,减轻税费负担,增加工资收入、财产收入和福利保障待遇等。“担责”是指按照责权利对称原则,居民要承担现代居民应负的纳税、遵纪守法、诚信等社会责任。
 
  新一轮改革要有新招数
 
  当前我们不仅要加快推进改革,而且要对改革本身进行创新。改革也有一个科学改革的问题,也有一个创新的问题,也有以人为本、统筹兼顾的问题。改革也有好的改革和不好的改革,还有伪改革。所以,我们还要追求好的改革,要对改革进行改革。
 
  第一,创新改革理论。以前我们的改革理论主要是渐进改革、双轨制改革、增量改革等。今后我们要推进科学改革,因此要在人本改革、全面改革、公平改革等改革理论方面进行创新。
 
  第二,创新改革组织。以前有国家体改委,后来变成了体改办,再后来就并入到了国家发改委,但发改委的改革职能较弱,远不能胜任今后推进全面改革的需要。因此,必须进行改革组织创新。“十八大”后已设立了改革的协调机构――中央深改组。中央深改组是中央层面的机构,作为推进经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”改革的协调机构,将发挥越来越重要的作用。
 
  第三,创新改革规则。也就是说改革也要按规则进行推进。改革要用法治的方式推进,改革试点的成果要上升到法治层面。那些不适应新一轮改革需要的法律法规和政策要尽快进行修订。
 
  第四,创新改革规划。就像制定经济社会发展规划一样,制定各个层次的改革规划,通过规划明确改革的指导思想、基本原则、发展目标、主要路径、具体措施、路线图和时间表。而且,这些改革规划也要创新,包括创新改革规划的实施主体,创新改革规划的内容,创新改革规划的实施方法,创新改革规划实施的考核办法等,总之要使改革规划落到实处。
 
  第五,创新改革试点。改革需要进行试点,但改革试点的目的不是为了各地方去争取特权和优惠。改革的正确方向应是让各个地方、各个主体公平竞争。我们要通过试点搞一些去特权优惠的“真改革”,而不是去搞一些获取特权优惠的“伪改革”,改革试点也要努力创新。
 
  第六,创新改革方式。要将改革的顶层设计与群众的首创精神相结合,光强调哪一方面都不行,这是一个改革方式选择的问题。还有存量改革和增量改革的关系问题,我们首先要优先进行增量改革,以减少改革的阻力,但同时也要对存量下决心进行改革,如果存量老是不动的话,那么增量改革也将难以顺利推进。
 
  总之,只有通过以上措施对改革本身进行创新,或者对改革本身进行改革,树立改革新观念,找准改革新突破口,我们才有可能推进科学改革,才有可能抓住机遇、应对挑战、化解难题,才有可能实现中华民族的伟大复兴。
 
        作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 李佐军
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